Problemy, z którymi spotykają się architekci w ramach projektowania przy zabytkach usytuowanych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej jako MPZP) oraz analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, pozwalają sformułować dwa pytania. Dotyczą one relacji pomiędzy ochroną ustaloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej jako WKZ).

Po pierwsze – czy decyzja WKZ może być sprzeczna z planem miejscowym? Po drugie – czy konserwator może wskazać szersze wymagania ochrony, niż te przewidziane w MPZP? 

Odpowiedź na pierwsze pytanie, wydaje się na pozór oczywista – plan miejscowy, zgodnie z ustawą o planowaniu, jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na danym terenie, więc nie może go zmieniać, czy inaczej mówiąc modyfikować decyzja WKZ wydawana w indywidualnej sprawie. Wiele sporów powstałych na tym tle trafiło na wokandę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozwiewają one wątpliwości, co do zakresu uznaniowości WKZ w przypadku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obligatoryjnie musi uzyskać akceptację konserwatora pod względem ochrony zabytków. 

PLAN MIEJSCOWY A DECYZJA WKZ CZYLI PRAWO MIEJSCOWE A DECYZJA ADMINISTRACYJNA

W jednym z nowszych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o relacji między decyzją WKZ a MPZP. Sprawa dotyczyła dozwolonej wysokości budynku mieszkalnego, który powstać miał na terenie objętym ochroną w MPZP jako układ urbanistyczny i jednocześnie wpisanym do rejestru zabytków. W orzeczeniu tym sędziowie podkreślili charakter prawny planu miejscowego. Przypomniano, że każdy MPZP jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej u.p.z.p.]), natomiast decyzja administracyjna WKZ jest aktem o charakterze indywidualnym, ergo decyzja administracyjna nie może modyfikować aktu obowiązującego na danym terenie. Co więcej, wskazano że w przypadku istnienia planu miejscowego zakres swobody WKZ jest już wąski (przynajmniej, jeśli chodzi o zakres uregulowany w planie). Odniesiono się również do zakresu udziału WKZ  w tworzeniu planu. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt, burmistrz lub prezydent występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. WKZ uzgadnia plan w zakresie „kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu” (por. również art 20 ustawy o ochronie zabytków). Również w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazano, że ochronę zabytków uwzględnia się przy tworzeniu planów miejscowych (art. 18 ust. 1), ponadto w MPZP uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru (art. 19 ust. 1 pkt 1). Sąd podkreślił, że podobna sytuacja miała miejsce pod rządami ustawy o ochronie dóbr kultury z 1962 r., nie ma więc znaczenia na podstawie których przepisów nastąpiło uzgodnienie (różnice natomiast wyraźnie dostrzegł NSA w omawianym niżej wyroku z 26 czerwca 2013 r.). Sąd w uzasadnieniu prawnym oparł się również na orzecznictwie Europejskiego Trybunał Praw Człowieka, a mianowicie sprawie Potomski i Potomska przeciwko Polsce (wyrok ETPCz z 6 listopada 2014 r., skarga nr 33949/05). Ważne jest – zdaniem sędziów – odnalezienie równowagi pomiędzy ochroną interesu publicznego (w tym przypadku ochroną zabytków) oraz ochroną własności. Nie można również zapominać, że ograniczenie wolności zabudowy na podstawie ustawy o ochronie zabytków nie zapewnia możliwości „godziwej rekompensaty utraconego prawa zabudowy” (wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 451/16).

Ciekawa jest również sprawa dotycząca przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego, usytuowanego w historycznym centrum miasta, chronionego jako strefa ochrony konserwatorskiej (zespół urbanistyczny). Minister Kultury utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uzgodnienia projektu oraz wydania pozwolenia konserwatorskiego. Budynek nie był wpisany do rejestru indywidualnie. WSA podkreślił jednak, że zespół urbanistyczny pozostający pod ochrona tworzą poszczególne elementy składowe takie jak pojedyncze budynki. Strona podnosiła, że brak takiego indywidualnego wpisu nakazuje uznać, że prace przy budynku nie wymagają pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. Z wyroku wynika, że plan szczegółowo określał zakres ochrony, w tym wysokość budynku, kształt dachu, jak również podziały elewacji (zarówno wertykalne jak i horyzontalne). Sąd uznał, że żaden z tych warunków nie został spełniony w proponowanym przez inwestora projekcie (wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2752/16).

Praktyka sądowa pokazuje, że jeśli budynek jest elementem chronionego zespołu urbanistycznego to pozwolenie WKZ odnosi się do takich elementów jak kubatura, forma elewacji, forma dachu – czyli tych wpływających na kształt chronionego zespołu, natomiast pozwolenie nie może dotyczyć np. zmiany w układzie wewnętrznym budynku (który pozostaje bez wpływu na układ urbanistyczny).

Warto przywołać również najważniejsze tezy z wyroku NSA z 21 kwietnia 2016 r., dotyczącego zaprojektowania sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego o willowym charakterze. I tym razem sąd nie miał wątpliwości, że głównym punktem odniesienia, co do oceny pod względem konserwatorskim powinny być wymagania wskazane w MPZP, które zdaniem organu zostały przez inwestora spełnione. Nie można nie podkreślić również, że obowiązek oceny przez organ konserwatorski zgodności założenia z planem odnosi się tylko do fragmentów MPZP dotyczących ochrony zabytków (w tym zakresie patrz również wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. II OSK 2227/13). Co bardzo ciekawe, sąd podjął tu polemikę z wcześniejszymi wyrokami NSA uznającymi, że pozwolenia WKZ wydawane są w ramach uznania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 4 września 2015 r., sygn. II OSK 135/14). Można tu mówić o „luzie decyzyjnym” a nie „uznaniu administracyjnym”, co musiałoby przekładać się na zakres sądowej kontroli takich decyzji (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2041/14).  

Jak zatem określić relacje pomiędzy decyzją WKZ a planem miejscowym? Już tylko pobieżne spojrzenie na te dwa akty pozwala stwierdzić, że mają one odmienny charakter prawny. Plan miejscowy uznać należy za akt niejako nadrzędny (prawo miejscowe), a w przypadku kolizji – jak pokazują liczne orzeczenia NSA – uzyska prymat i stanie się normą rozstrzygającą. Natomiast decyzja WKZ ma tu charakter niejako uzupełniający, uszczegóławiający, który może rozstrzygać jedynie o kwestiach niewskazanych w planie i nie może zmieniać jego ustaleń. 

PLAN MIEJSCOWY NA PODSTAWIE USTAWY Z 2003 R.

Co ciekawe, w sprawie opisanej na początku NSA wypowiedział się już pięć lat wcześniej w wyroku z 26 czerwca 2013 r. Pierwsze postępowanie dotyczyło jednak samej możliwości zabudowy działki. WSA oraz NSA uznały tu, że organy konserwatorskie błędnie odczytały zapisy planu, który de facto przewidywał możliwość zabudowy na tym terenie (nie wykluczały jej). W skardze kasacyjnej od wyroku WSA Minister Kultury zarzucił WSA naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że „[…] wydając lub odmawiając pozwolenia organy konserwatorskie nie mogą kierować się przesłankami innymi niż te, które wynikają z planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 36 ust. 1 u.o.z. poprzez odmówienie temu przepisowi jakiegokolwiek samodzielnego znaczenia”. NSA podkreślił, że w momencie przyjęcia nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. nastąpiło zdecydowane wzmocnienie uczestniczenia WKZ w planowaniu przestrzennym (wygasły wtedy plany inne niż uchwalone na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). W poprzednim stanie prawnym, na podstawie ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury uzgodnienie WKZ nie wymagało wydania przez niego decyzji lub postanowienia, jak ma to miejsce dziś. Gwarantuje to zachowanie prawidłowości procesu uzgodnienia. Odniesiono się również do zmiany skali MPZP, która dziś określona jest na 1:1000 co – zdaniem sądu – „zbliża się szczegółowością do projektu budowlanego” (tę uwagę – w moim przekonaniu – odnieść można jedynie do zagospodarowania terenu). Dziś plan nieuzgodniony nie może zostać uchwalony, a jeśli taka sytuacja będzie miała miejsce, stanowi to podstawę do jego unieważnienia (wyrok NSA 26 czerwca 2013, sygn. II OSK 2736/12).

Ciekawe na tym tle jest rozstrzygnięcie NSA z 25 września 1996 r. Od razu należy zauważyć, że w sprawie tej mieliśmy do czynienia z orzekaniem w oparciu o plan zagospodarowania uchwalony przed 2003 r. U podstaw sporu znajduje się decyzja negatywnie opiniująca możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego na terenie wpisanym do rejestru zabytków. MPZP przewidywał tu możliwość „adaptacji, doinwestowania oraz uzupełnienia” istniejącej zabudowy. Generalny Konserwator Zabytków utrzymał tu w mocy decyzję OKZ odmawiającą wydania zezwolenia na zabudowę działki. NSA uznał tu, że plan „nie stanowi swoistej podstawy do prowadzenia nowej zabudowy działki”. Jednak zważywszy na tak ogólnie sformułowane planu nie dziwi dokonanie przez OKZ jego – powiedzmy – doprecyzowania (wyrok NSA z 25 września 1996 r., sygn. I SA 675/96).

Należy jednak również pamiętać o tym, że organy ochrony zabytków uprawnione są do dokonywania kontroli założenia inwestycyjnego pod kątem zabezpieczenia jego istotnych wartości (wyrok z 28 grudnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 957/12). Co więcej, w sytuacji gdy uznają, że działania przy zabytku mogłyby doprowadzić do jego zniszczenia, czy po prostu mu zagrażać są zobowiązane do odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie robót, nawet jeśli są one „co do zasady” zgodne z planem (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia, sygn. II OSK 2041/14).

KOMENTARZ I PODSUMOWANIE

Przytoczone wyżej sprawy to tylko część bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie zgodności decyzji WKZ z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując, całkiem stanowczo można stwierdzić, że zdecydowana większość rozstrzygnięć sądów nie pozostawia wątpliwości co do konieczności zgodności decyzji WKZ z planem. Tam natomiast, gdzie sędziowie orzekali inaczej, co do zasady plan miejscowy uchwalany był przed 2003 r. czyli jeszcze przed wzmocnieniem roli WKZ w tworzeniu planu. Są jednak wyroki uznające, że w przypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do bezpieczeństwa zabytku, organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną (patrz wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2041/14 – w którym zresztą również podkreślano prymat prawa miejscowego nad decyzją w sprawie indywidualnej). Wydaje się, że taka sytuacja będzie miała miejsce głównie wtedy, gdy plan miejscowy będzie co do danej kwestii milczał, a organ uzna ją za istotną.

Należy również podkreślić rolę decyzji WKZ w procesie ochrony zabytków. Nie można roli wojewódzkiego konserwatora zabytków sprowadzić do sprawdzania zgodności inwestycji z wcześniej uzgodnionym planem. W takiej sytuacji funkcjonowanie decyzji WKZ nie miałoby sensu. Sam bowiem organ administracji budowlanej mógłby sprawdzić zgodność projektu z planem. Nie budzi jednak wątpliwości, że funkcjonowanie decyzji WKZ jest ze wszech miar słuszne.

W okolicznościach przedstawionych wyżej spraw, w których wojewódzcy konserwatorzy chcieli wykraczać poza ustalenia planu miejscowego wątpliwości budzi również sprzeczność takiej sytuacji z zasadą pewności prawa. Jeśli organy władzy (w tym samorządowej) wprowadzają prawo miejscowe, obywatel ma prawo oczekiwać, że musi się poruszać w ich ramach. Projektant sporządzając projekt na terenie objętym ochroną sięga do planu miejscowego licząc, że poruszanie się w ramach zawartych w nim zasad ochrony da mu gwarancję zatwierdzenia projektu również przez WKZ. Nie mam tu oczywiście na myśli takich zagadnień, które nie są ujęte w planie, który jest jednak aktem dość ogólnym, a jedynie te, które są w nim uwzględnione typu cechy zabudowy (gęstość, dozwolona wysokość itd.). Nie ulega wątpliwości, że wojewódzki konserwator zabytków ma pełną dowolność w wydawaniu zaleceń czy wskazań w odniesieniu do kwestii szczegółowych, których w planie nie ma (np. detali charakterystycznych dla historycznej zabudowy, w tym kolorystyki czy użytych materiałów). Jednak w zakresie, jaki uzgodnił w planie nie ma już możliwości zmiany takich wskazań. Można zresztą z pewnością stwierdzić, że celem ustawodawcy przyznającemu WKZ prawo uzgadniania planu było m.in. dostarczenie potencjalnemu inwestorowi informacji, w jakich ramach może się poruszać. MPZP ma informować co na danym terenie zaprojektować można, a czego już nie. Inwestor ma więc prawo oczekiwać stanu pewności prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2736/12).

Nie można przy tym zapominać, że plan miejscowy, który został uzgodniony z WKZ jest wiążący erga omnes, czyli dla organu stanowiącego gminy oraz samego WKZ (por. wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. I SA/Wa 789/10; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1823/10; wyrok SN z 22 lutego 2001 r., sygn. III RN 203/00, OSNP nr 20, poz. 606).

Na zakończenie trzeba dodać, że każdy przypadek ochrony zabytku jest bardzo indywidualny. Zmieniają się takie okoliczności jak stan badań i stan zachowania zabytków. Możemy więc spotkać się z sytuacją, w której zabytek, który jeszcze kilkanaście lat temu „potrzebował” mniejszej ochrony, dziś będzie wymagał podjęcia bardziej restrykcyjnych środków i odwrotnie. To organy konserwatorskie są powołane do tego żeby takie sytuacje rozstrzygać. Ponadto, z przedstawionego wyżej orzecznictwa wynika, że WKZ uzgadniając plan powinien brać pod uwagę szereg okoliczności i dochować w tym względzie należytą staranność, ponieważ w przyszłości będzie tym uzgodnieniem związany.

---

Wyroki przytoczone w artykule:

1. Wyrok NSA z dnia 25 września 1996 r., sygn. II SA 675/96, LEX nr 143868;
2. Wyrok SN z 22 lutego 2001 r., sygn. III RN 203/00, OSNP nr 20, poz. 606, LEX nr 49018;
3. Wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1823/10, LEX nr 746816;
4. Wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. I SA/Wa 789/10, LEX nr 750937;
5. Wyrok WSA z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 957/12, LEX nr 1330234;
6. Wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2736/12, LEX nr 1418841;
7. Wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. II OSK 2227/13, LEX nr 1796148;
8. Wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn.  II OSK 2041/14, LEX nr 2111140;
9. Wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 451/16, LEX nr 2330200;
10. Wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2752/16, LEX nr 2404365;
11. Wyrok ETPCz w sprawie Potomski i Potomska przeciwko Polsce z 4 listopada 2014 r., wyrok dostępny tu: http://bip.mkidn.gov.pl/media/download_gallery/20150706_Potomscy_v-Polska-sluszne_zadoscuczynienie.pdf